Seeing the Forest for the Trees Polycentric Climate Governance in the Amazon

The Amazon is rapidly approaching its tipping point, which could turn the tropical rainforest into a dry, carbon-emitting savannah, with catastrophic impacts well beyond the South American continent and its inhabitants. The region is facing a nowadays familiar challenge of combating climate change and promoting social justice. International climate governance is proving ineffective, as it fails to incorporate the long term wellbeing of local communities. Demands for justice have led to calls for more polycentric climate governance (PCG), characterized by multiple independent governance units and a place-based approach to dealing with the possible consequences of climate change. It, however, remains unclear if PCG has also led to more justice, especially in recognizing the value of diverse epistemologies and ontologies with regard to climate change and the creation of the Pluriverse: a world in which multiple worldviews fit. In the culturally diverse Amazon, to what extent can paths based on PCG lead to more justice? Aiming to answer this question, this study examines two examples of subnational climate governance and indigenous peoples’ participation in the Amazon as its case studies: the State of Acre in Brazil and the regional department of Ucayali in Peru. Based on a qualitative content analysis of semi-structured interviews and relevant policy documents, this study highlights three challenges that need to be addressed for PCG to foster environmental justice: 1) filling governance gaps; 2) increasing meaningful participation; and 3) overcoming epistemic injustices and recognizing alternatives to the hegemonic neoliberal model. Bridging polycentricity and interculturality, diverse systems of knowledge and their adherents need to be better appreciated and incorporated as part of the process of reassessing the purpose of PCG. Only then, will we see the handling of the future of the Amazon in a holistic way: so much more than mere carbon storage.As interações complexas entre a desflorestação local e as emissões globais de gases com efeito de estufa determinam os potenciais cenários do futuro da floresta amazónica. A Amazónia está a aproximar-se rapidamente de um ponto de viragem crítico, arriscando transformar-se numa savana e assim passar de floresta que captura carbono a território emissor de carbono. Essa transformação teria consequências drásticas, que iriam muito além do continente sul americano, da sua biodiversidade e dos seus habitantes. A região amazónica enfrenta, portanto, o duplo desafio do combate às alterações climáticas e da promoção da justiça social. A governança climática internacional mostra-se hoje incapaz de garantir o bem-estar, a longo prazo, das comunidades locais. Com esta necessidade de justiça crescem os apelos a uma governança climática policêntrica (GCP), caracterizada por vários centros de tomada de decisão independentes. A GCP, termo cunhado pela cientista política Elinor Ostrom, assenta na ação local, valorizando, entre outros fatores, o poder dos governos subnacionais, da sociedade civil, das entidades privadas e das iniciativas transnacionais, para lidar com as possíveis consequências das alterações climáticas. No entanto, não é ainda claro se a GCP conduz também a uma intervenção mais justa, especialmente no que se refere ao reconhecimento do valor das diversas epistemologias e ontologias associadas às alterações climáticas e à criação do “Pluriverso”: um mundo em que coexistem múltiplas cosmovisões. Numa Amazónia tão culturalmente diversa, até que ponto pode a GCP levar a transições mais justas? Com vista a responder a esta pergunta e compreender o impacto da GCP na (in)justiça Amazónica, esta investigação têm quatro objetivos: 1) ler a Amazónia à luz da literatura sobre GCP; 2) identificar a territorialização da GCP e quão justa esta é; 3) analisar como as ontologias e epistemologias locais (indígenas) são incorporadas na GCP; e 4) recomendar políticas climáticas mais justas e inclusivas da diversidade cultural. Para estudar a GCP na Amazónia, esta investigação emprega uma metodologia qualitativa, assente em dois exemplos de governança climática subnacional na Amazónia como estudos de caso: o Estado do Acre no Brasil e o departamento regional de Ucayali no Peru. Ambos são vistos como pioneiros na governança climática intercultural nos seus contextos nacionais, e estabeleceram grupos de trabalho indígenas integrados nos seus mecanismos de governança regional com vista à promoção da justiça intercultural. Cumulativamente, ambos SEEING THE FOREST FOR THE TREES são membros da “Força Tarefa de Governadores para o Clima e Florestas” (GCF), uma rede para a colaboração subnacional na proteção das florestas tropicais. Durante o trabalho de campo, executado o período entre agosto de 2018 e janeiro de 2019, foi realizado um total de 65 entrevistas semiestruturadas (Acre n=26, Ucayali n=39) com os principais atores da GCP, incluindo representantes dos governos subnacionais (municipal e regional), das organizações não-governamentais, do setor privado, das organizações indígenas, das iniciativas transnacionais e das universidades. Além das entrevistas utilizaram-se, como técnicas de recolha de dados, a observação participativa e a análise documental. Todo o material documental (entrevistas, notas do trabalho de campo e da observação participativa, e documentos) foi analisado qualitativamente por meio do programa de software MAXQDA. Os resultados obtidos mostram uma evolução diferenciada das soluções de GCP entre Acre-Brasil e Ucayali-Peru. Uma análise comparativa das oportunidades e desafios para a GCP destaca a importância dos seguintes fatores: a continuidade e estabilidade política; os ajustamentos e acordos mútuos na governança multinível; a conceptualização holística, multiator e multissetorial do desafio das alterações climáticas; um foco não apenas na mitigação, mas também na adaptação climática; e uma inclusão social efetiva e não somente dos grupos que falam a mesma linguagem que o governo. Em segundo lugar, os resultados sublinham a dimensão espacial da GCP, o seu potencial e também o seu risco para soluções de governança mais justas. Esta investigação foca-se em três exemplos emergentes na Amazónia: 1) Cidades amazónicas: A governança climática urbana desempenha um papel vital na GCP, não sendo, porém, muitas vezes levada em consideração. Além disso, políticas contraditórias ao nível local, regional e nacional limitam a promoção de uma GCP mais justa; 2) Iniciativas climáticas transnacionais: embora a experimentação com iniciativas transnacionais tenha levado a GCP a incorporar crescentemente a justiça enquanto princípio operativo, a sua dependência de financiamento internacional condiciona a sua imparcialidade; e 3) instrumentos de política pública territoriais: embora estes sustentem um ordenamento do território ajustado à governança climática, os seus mapas e bases de dados raramente são utilizados para orientar as decisões dos atores locais. Em terceiro lugar, os resultados enfatizam a importância de levar em conta a dimensão cultural da GCP e as perspetivas e epistemologias indígenas face às alterações climáticas. As cosmovisões indígenas possuem uma conceção mais holística da terra e destacam a importância do cuidado ancestral e da espiritualidade. Tanto no Acre como em Ucayali estabeleceram-se grupos de trabalho indígenas (GTI) para promover o diálogo entre o governo subnacional e os SEEING THE FOREST FOR THE TREES povos indígenas. No entanto, esses GTI não levaram necessariamente a uma participação efetiva e significativa, nem foram capazes de desafiar uma perspetiva hegemónica da política climática. Por último, esta investigação fornece recomendações para uma GCP melhorada que leve em consideração as dimensões da justiça. Estas recomendações são baseadas nas visões diversas, e muitas vezes conflituantes, de uma Amazónia segura e justa, apresentadas nas entrevistas com os atores da GCP no Acre e em Ucayali. As recomendações, juntamente com os respetivos destinatários, foram organizadas em quatro categorias: 1. Enquadramento e conceptualização das alterações climáticas; 2. Interculturalidade; 3. Colaboração intersectorial; e 4. Territorialização. À luz da literatura e do meu quadro teórico-conceitual, a interpretação destes resultados destaca três desafios incontornáveis para a promoção de justiça via GCP. Em primeiro lugar, o preenchimento de múltiplas lacunas de governança que dificultam os processos de ajustamento recíproco e a integração intercultural e social na GCP. Na GCP atual falta uma perspetiva local amazónica. Além disso, a GCP amazónica trata a ação climática separadamente de outros Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), carecendo de uma visão coerente das suas múltiplas interações. Um segundo ponto de discussão é a falta de uma participação significativa da sociedade civil na GCP. Um olhar crítico na relação intrínseca entre governança participativa e dinâmicas de poder enfatiza o risco potencial das políticas de participação. Embora tanto no Acre como em Ucayali sejam utilizadas abordagens participativas e tenham sido estabelecidos GTI, nada garante que as exigências, preocupações e ideias da sociedade civil em geral, e dos representantes dos povos indígenas em particular, sejam levadas em consideração. O poder de tomada de decisão permanece nas mãos da "elite do poder tradicional”. Em terceiro e último lugar, para que a GCP resulte em processos mais justos, certas injustiças epistémicas precisam de ser ultrapassadas. Para que tal aconteça, é necessária mais reflexão sobre “a política de governança do conhecimento” em relação às alterações climáticas, incluindo as relações socio-históricas, culturais e políticas, e os desequilíbrios de poder na coprodução do conhecimento. Tal implica uma descolonização da GCP com vista à sua reconstrução epistémica e a criação de uma variedade de novas narrativas climáticas, desvinculadas da narrativa hegemónica da modernidade e do modelo neoliberal. Também implica remover barreiras à autodeterminação indígena e ao acesso à terra e a articulação das perspetivas de grupos indígenas agora excluídos. SEEING THE FOREST FOR THE TREES Para concluir, são apresentados três tipos de recomendações para investigação futura. Recomendações relacionadas com: 1) a natureza da investigação: focar-se mais na investigação qualitativa e exemplos empíricos de GCP; 2.) o objeto de investigação em GCP: concentrar-se mais em regiões onde coexistem várias epistemologias e ontologias; e 3) a abordagem teórica de investigação em GCP: recorrendo à literatura emergente sobre a Teoria da Governança Evolucionária e as perspetivas feministas sobre a governança climática. Esta investigação teve como objetivo fazer um balanço das várias narrativas sobre as alterações climáticas, a sustentabilidade, a floresta amazónica e seus habitantes, e respeitar a pluriversalidade do mundo. Conceptualmente, examinou as implicações das soluções de GCP na promoção da justiça. Empiricamente, ofereceu exemplos da dinâmica local da GCP na Amazónia. E normativamente, forneceu recomendações para uma GCP amazónica que leve em consideração as exigências de uma governança justa e inclusiva. Só então podemos “ver a floresta para além das árvores”, e perceber que a floresta amazónica é muito mais do que um mero instrumento de captura e armazenamento de carbono